绿色，产能，补贴

近期海外高度关注中国产能过剩的问题，并借此掀起贸易摩擦。事实上，中国绿色产能的发展正在为全球低碳转型与就业创造贡献力量。

第一，气候变化是全人类面临的共同挑战，中国绿色产能为满足全球能源转型需求做出了重要的贡献。过去10年间，全球风电和光伏发电项目平均度电成本分别累计下降超过60%和80%，这其中很大一部分归功于中国企业在新能源产品生产上的贡献。

第二，中国为全球绿色低碳技术的进步和普及做出了重要的贡献。2016-2022年，全球绿色低碳专利申请公开量104.7万件，其中提交申请为中国申请人的有39.8万件，占比达到58.2%。中国还和发展中经济体积极共享科技进步红利。

第三，我国绿色产业“走出去”步伐加快，在全球范围内创造就业岗位。近年来我国电动汽车、锂电池等龙头企业在海外投资扩产。数据显示，2010年以来外商直接投资就业机会增幅最高的行业为新能源领域。

由于绿色产业的正外部性特征，在全球范围内，对绿色产业进行补贴是常见做法。面对日益复杂的贸易局势，我国可以探索在国际规则的框架内优化绿色产业政策。第一，多元化我国绿色产业补贴方式，通过市场化的补贴程序，避免补贴“专向性”。第二，援引WTO“安全例外”条款，强化对高度依赖进口的关键原材料的政策支持，从国家安全角度支持绿色产业发展。

近期海外高度关注中国产能过剩的问题，并借此掀起贸易摩擦。早在2023年6月，我们在报告《产能过剩：这次不一样》中指出，当前产能利用率的下降，反映了产业内技术升级的现象。例如，在汽车产业内，新能源汽车快速崛起，部分传统燃油车面临出清压力，此时汽车行业整体产能利用率的下降并非传统意义上的过剩，而是行业内部的自我更新。

事实上，以光伏、新能源汽车等为代表的绿色产业具有高度的正外部性特征，我国绿色产能的快速发展不仅为全球低碳转型提供了技术保障、产品支持，降低了绿色转型的成本，亦通过对外投资实现了就业创造与绿色技术共享。由于绿色技术的高度正外部性，对绿色产业进行补贴是国际常见做法，我们需要更好地学习与利用国际补贴规则，提升产业政策与国际补贴规则的契合度，更好地实现发展与共赢。

一、中国绿色产业的全球贡献

1.1 响应全球能源转型需求，共同应对气候挑战

当前，全球气候变化带来的影响已经对人类生存和发展带来了严峻挑战。气候变化的影响是全球性的，是全人类面临的共同挑战，需要世界各国同舟共济、合作应对。作为全球绿色发展的倡导者，中国把应对气候变化作为经济社会发展的重大战略和加快经济发展方式转变的重大机遇，大力推动绿色产业发展，并取得了举世瞩目的成就。当前，中国在包括太阳能、风能、电动汽车等绿色转型关键领域的市场份额和技术发展都处于世界领先地位。中国在走好自身绿色产业发展道路的同时，也以积极的姿态推动国际气候和绿色发展合作，通过向全球提供优质的绿色产能和先进的绿色技术，有力地支持了全球的低碳转型，为全球绿色发展和共同应对气候变化做出了重要的贡献。

从绿色产能来看，中国为满足全球能源转型需求作出了重要的贡献。中国是全球最大的新能源设备制造国和出口国。根据UN COMTRADE的统计，2023年中国在纯电汽车、锂电池、太阳能电池和风电组件四类主要新能源产品上的出口总额位居全球第一，占全球出口的46.3%[1]。其中，中国是锂电池、太阳能电池和风电组件的第一大出口国，2023年中国在这三类产品上的出口份额分别达到了56.5%、78.0%和27.3%。中国是纯电汽车的第二大出口国，2023年的出口份额达到了27.7%。根据国际能源署的预测，未来中国在全球可再生能源中的产能优势将进一步增强，到2028年，全球将有近60%的新可再生能源产能在中国投入运营[2]。

中国企业凭借规模化的生产和高效的生产效率，使得新能源产品的成本得以下降，为发展中经济体获取绿色产品、实现绿色发展创造了条件。根据国际可再生能源署的统计，过去10年间，全球风电和光伏发电项目平均度电成本分别累计下降超过60%和80%，这其中很大一部分归功于中国企业在新能源产品生产上的贡献[3]。随着中国的新能源产品竞争力不断增强，中国新能源产品的出口市场也不断扩大，2023年中国出口新能源产品的国家和地区数量已经达到了200个以上。中国新能源产品出口至发展中经济体的比重也在逐渐扩大。以纯电汽车、锂电池、太阳能电池和风电组件产品为例，2019年中国上述四类产品前20出口目的地中，发展中国家的金额占比为8.0%，而这一比重在2023年上升至17.5%。其中，出口至印度、巴西、泰国和越南的占比最高，分别为4.0%、3.3%、2.7%和7.3%。

1.2 促进绿色技术创新，共享科技进步红利

从绿色技术来看，中国为全球绿色低碳技术的进步和普及作出了重要的贡献。

首先，中国绿色低碳技术创新数量位居全球首位。根据国家知识产权局发布的《全球绿色低碳技术专利统计分析报告（2023》，2016-2022年，全球绿色低碳专利申请公开量104.7万件，其中提交申请为中国申请人的有39.8万件，占比达到58.2%，显著领先于日本（8.0万件）、美国（6.5万件）、韩国（4.2万件）、德国（2.5万件）。此外，中国也是全球绿色低碳专利授权数量最高的地区。2016-2022年中国绿色低碳专利授权量占全球授权量的比重逐渐上升，2022年中国授权绿色低碳专利4.2万件，占全球绿色低碳专利授权量的48.3%，较2016年提升了14.9个百分点。

其次，中国绿色低碳创新增长速度领先全球。2016-2022年间中国绿色低碳专利授权量年均增长率为9.3%，而同期全球的整体增速为2.5%，表明中国是拉动全球绿色低碳专利增长的主要动力。此外，在所有绿色低碳技术的二级分支领域中，中国授权专利的增长速度也都高于全球平均水平。2016-2022年电化学储能、节电技术、太阳能、石油及天然气清洁化、煤炭清洁高效利用是授权专利数量最高的技术领域，中国在这五大技术领域的授权专利增速分别高于全球平均增速4.6、6.4、3.8、5.0、5.6个百分点。可见，中国在推动主要绿色低碳技术的发展中扮演着重要的角色。

最后，中国绿色低碳技术持续惠及全球低碳转型。中国在引领全球绿色低碳技术发展的同时，也不断加强同全球的绿色技术交流与合作，持续通过对外投资建设、技术输出等方式为全球尤其是广大发展中经济体的绿色转型提供了有力支持。根据绿色和平组织的估计，2014-2018年间，中国在“一带一路”沿线64个国家参与并已投产的风电光伏项目总规模达到12.04GW。2030年中国参与“一带一路”沿线国家风电光伏项目潜力规模为235.41-706.24GW，可实现每年温室气体减排614-1844百万吨二氧化碳当量，占2018年“一带一路”沿线国家年二氧化排放总量的5.64%-16.93%[4]。

值得一提的是，中国还和发展中经济体积极共享科技进步红利。近年来，中国陆续和发展中经济体合作成立了技术转移南南合作中心、中国—东盟清洁能源合作中心、中国—阿盟清洁能源培训中心等技术交流平台，为发展中经济体共享中国绿色技术提供了便捷的渠道。2017年中国开展共建“一带一路”科技创新行动计划，截至2021年末，支持联合研究项目1118项，累计投入29.9亿元，在新能源等领域启动建设53家联合实验室，为 “一带一路”国家的能源科技发展提供了重要的帮助[5]。

1.3 加快绿色产能出海，创造就业岗位

得益于绿色技术领先地位，我国绿色产业产能“出海”条件日益成熟。同时，外部贸易环境收紧亦加速了我国绿色产业“走出去”步伐。具体表现在：

在电动汽车领域，据美国经济研究公司荣鼎集团统计，在未统计比亚迪对匈牙利和国轩高科对斯洛伐克投资的情况下，2023年中国电动汽车相关对外直接投资规模达282亿美元[6]；加上比亚迪对匈牙利和国轩高科对斯洛伐克投资规模，2023年中国电动汽车相关对外直接投资规模预计达299亿美元，规模有望创历史新高。以比亚迪为例，其既是全球新能源汽车第一大生产制造商，也是我国新能源汽车走出去的“领头羊”。截至2024年6月，比亚迪新能源汽车已在加拿大、美国、巴西、匈牙利、印度和乌兹别克斯坦投产生产制造新能源汽车。其他新能源汽车制造商，如哪吒汽车、长安汽车、长城汽车旗下的蜂巢能源等均先后宣布在泰国等地区建立海外工厂。

在锂电池行业，自2018年7月宁德时代宣布拟在德国投资设立电池生产基地和智能制造技术研发中心后，孚能科技、蜂巢能源、微宏动力PACK等先后宣布在德国建电池厂。从投资目的地看，欧洲是我国锂电池企业对外直接投资的主要目的地。

在电力领域，新能源为电力对外投资项目数量最多的领域，2022年新能源占电力对外投资项目数量的比重约为58.0%[7]。结合我国对“一带一路”沿线经济体带电力股权投资项目数看，2005-2023年，我国对“一带一路”沿线经济体新能源投资项目数高达96项，占同期电力项目数的比重为61.1%。

伴随我国绿色产业“走出去”，其就业促进效应将愈发显现。从就业增加看，对外直接投资东道国就业效应主要表现在两方面：一是对外直接投资通过设厂方式为当地增加就业岗位；二是对外直接投资能够带动当地相关行业上下游发展，继而增加当地就业。不同行业就业岗位创造存在较大差异，2010年以来外商直接投资就业机会增幅最高的行业为新能源领域。FDI Markets数据显示，其创造的就业岗位由2010年的14393个上升至2022年的91600个，增长了6.4倍，增幅为各行业之首。伴随我国绿色产业走出去，其将为东道国创造更多“绿色”岗位。如，2024年比亚迪公司在墨西哥建厂的计划将创造约10000个工作岗位[8]；2023年12月比亚迪宣布在匈牙利建设新能源汽车生产基地，预计为当地创造数千个就业岗位[9]。

二、探索在国际规则下优化产业政策

绿色产业具有双重正外部性特征，即技术正外部性和环境正外部性。Galván-Vela et al（2023）认为生态创新通过环保产品和工艺技术降低环境成本，为企业和社会带来正外部性。具体从研发角度看，绿色技术推广和应用增加了社会可运用的知识和技术，但绿色技术研发主体并不能占有该项技术所带来的全部收益，私人收益小于社会收益；从环保角度看，绿色技术应用有效降低了全社会能源消耗、减少环境污染并改善生态环境，但绿色技术应用主体并不能享有该项技术应用带来的全部收益。Nick, J. et al（2010）认为，由于环境污染具有显著负外部性，而创新要素产生的经济成果是公共产品，绿色创新具有显著正外部性，因此需要公共政策介入以避免环境污染过多而绿色创新太少。正是由于绿色技术双重正外部性带来市场失灵，企业自主进行绿色技术创新和应用意愿需要提升，此时，政府补贴介入有助于鼓励企业绿色技术创新和应用。

由于绿色产业具有正外部性，在全球范围内，对绿色技术进行补贴是常见做法，全球已掀起绿色产业补贴竞赛。在美国，2022年8月《美国通胀削减法案》正式签署成为法律，该法案宣布3690亿美元公共资金支持美国低碳转型，多数资金用于电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施的生产和投资。在欧盟，2024年2月和2024年5月欧盟委员会先后通过《绿色协议产业计划》和《净零工业法案》。其中，《绿色协议产业计划》计划从现有欧盟基金划拨2500亿欧元用于工业绿色转型，且欧洲创新基金计划在2020-2030年为投资碳减排创新技术提供400亿欧元的资金支持；《净零工业法案》是《绿色协议产业计划》中的一项倡议，旨在扩大欧盟清洁技术的生产规模。

结合世界银行绿色补贴数据库[10]观察，全球绿色补贴数量增加，由2018年的365项上升至2022年的394项。分经济体看，美国补贴数量最高，2017-2022年其补贴数量高达616项；随后依次为中国、澳大利亚、加拿大、英国和韩国等，补贴数量依次为403、120、82、66和38项。分领域看，全球绿色电力补贴规模最高，2022年对其补贴项目数高达104项；随后依次技术研发、资源保护、清洁能源和生态环境保护等，2022年补贴项目数依次为66、57、49和36项。值得指出的是，绿色技术研发补贴项目数量上升，由2018年36项上升至2022年的66项。

在全球绿色产业政策竞赛之下，我们可以探索与全球规则更加契合的产业政策。第一，多元化我国绿色产业补贴方式，避免补贴“专向性”。当前，全球补贴规则框架以《补贴与反补贴协定》为主，其将补贴分为禁止性补贴（“红箱”补贴）、可诉补贴（“黄箱”补贴）和不可诉补贴（“绿箱”补贴）。“财政资助”、“专向性”和“利益损害”是补贴认定的三要件。美国产业补贴经验显示，美国补贴方式呈现多元化特征，包括直接资助（赠款、合作协议或其他交易）、贷款、贷款担保、税收减免等多种方式。同时，美国多数补贴明确了补贴申请流程和申请资格，企业获得补贴需经过严格的审查程序和充分的市场竞争，在补贴程序上坚持市场化运作方式，避免了补贴“专向性”认定。我国绿色产业补贴程序的市场化程度有待进一步提升，可以建立市场化的补贴申请与审核标准，避免直接限定获取补贴支持的车企或者车型。

第二，提升对关系国家安全的绿色产业领域的支持。美国《通胀削减法案》设置了多条“本地化”条款以强化本土关键矿物提供和新能源汽车制造能力，具体规定新能源汽车最终组装必须在北美进行方能获得补贴，且车辆电池中所含适用关键矿物的价值必须满足以下条件之一：在美国开采或加工；在与美国有自由贸易协定的国家开采或加工；在北美回收。同时，电动汽车电池组件需满足在北美生产或组装比例要求方能获得价值3750美元的新能源汽车补贴，其比例要求从2024年的50%上升至2028年的100%。其可再生能源税收补贴要求满足 IRA 国内成分要求的某些能源项目可能有资格获得生产税收抵免或投资税收抵免的加分。且符合条件的项目必须使用100%的国内钢铁作为建筑材料（“钢铁要求”），符合条件的项目必须有一定比例在美国生产（“制成品要求”）。《通胀削减法案》中“本地化”条款与WTO中最惠国和国民待遇原则、《补贴与反补贴协定》相关规定不符。对此，美国援引WTO“安全例外”条款对其补贴行为合规性进行辩护。

借鉴美国的产业补贴经验，在经济结构绿色化转型背景下，绿色产业链供应链安全关系国家应对气候变化的能力，是国家安全的重要组成部分。我国部分关键原材料高度依赖进口。据工信部2018年的统计，在130多种关键基础化工材料中，我国32%的品种仍为空白，52%的品种仍依赖进口[11]。据此，我国可强化对高度依赖进口的关键原材料政策支持，从国家安全角度支持绿色产业发展。

文章来源：兴业研究公众号